Terras raras e minerais críticos: temos hardware e software jurídicos avançados no Brasil?

Por Glênio S Guedes ( advogado )

Introdução — a pergunta certa antes da política certa

A recente corrida global pelas chamadas terras raras — grupo de minerais estratégicos indispensáveis à transição energética, à indústria de alta tecnologia e aos sistemas de defesa — recolocou o Brasil no centro de uma discussão que lhe é, paradoxalmente, antiga e sempre adiada: somos capazes, juridicamente, de transformar abundância geológica em poder econômico, tecnológico e geopolítico?

A matéria publicada pelo Estadão em dezembro de 2025 descreve com precisão o cenário: grandes reservas, projetos em licenciamento, investimentos estrangeiros em fase inicial e um dilema recorrente — exportar matéria-prima agora ou insistir na agregação de valor interno, ainda que o país não domine plenamente a tecnologia de refino. Por trás desse dilema econômico, contudo, esconde-se uma questão mais profunda e estruturante: há segurança jurídica suficiente para sustentar uma política mineral sofisticada para minerais críticos no Brasil?

Responder a essa pergunta exige ir além do entusiasmo geológico ou da ansiedade industrial. Exige examinar o hardware jurídico (Constituição, leis, regime minerário) e o software institucional (licenciamento, coordenação estatal, previsibilidade decisória). É nessa chave que o presente artigo se inscreve.

1. O hardware jurídico: um sistema normativo mais avançado do que se supõe

Do ponto de vista estritamente normativo, o Direito brasileiro não é um entrave estrutural à exploração estratégica de terras raras. Ao contrário: poucos países dispõem de um arcabouço constitucional tão claro quanto à titularidade, ao controle e à função pública dos recursos minerais.

A Constituição de 1988 estabelece, de forma inequívoca, que as jazidas pertencem à União, independentemente da propriedade do solo, e que sua exploração se dá mediante autorização ou concessão, no interesse nacional. Esse modelo — consolidado historicamente desde o constitucionalismo mineral do século XX — confere ao Estado capacidade jurídica de planejamento, sem exigir estatização da atividade.

A doutrina minerária brasileira sempre tratou a mineração não como atividade econômica comum, mas como atividade de relevância pública, sujeita a condicionamentos específicos, inclusive quanto ao aproveitamento racional da jazida e à função social da atividade mineral. Esse ponto é decisivo: o ordenamento jurídico brasileiro permite, em tese, articular mineração, política industrial, proteção ambiental e desenvolvimento tecnológico.

Nada na Constituição, no Código de Mineração ou na legislação infraconstitucional impede que o Brasil:

• diferencie juridicamente minerais críticos de commodities tradicionais;

• condicione incentivos à agregação progressiva de valor;

• utilize financiamento público, compras governamentais e encomendas tecnológicas;

• celebre parcerias estratégicas com transferência de conhecimento.

  
  

Se olharmos apenas para o texto normativo, portanto, o Brasil dispõe de um hardware jurídico robusto, moderno e flexível.

2. Segurança jurídica não é apenas lei: é previsibilidade decisória

O problema começa quando se abandona o plano da norma e se ingressa no plano da execução institucional. A segurança jurídica, aqui, não falha por ausência de regras, mas por instabilidade na aplicação dessas regras.

O setor mineral brasileiro oferece segurança relativamente elevada quanto a:

• titularidade das jazidas;

• direitos do concessionário;

• proteção contra expropriação arbitrária;

• possibilidade de financiamento público estruturado.

  
  

Esses elementos explicam, em parte, o interesse de investidores estrangeiros e a existência de projetos avançados, como os mencionados na matéria do Estadão intitulada Terras raras: corrida global chega ao Brasil e traz dilema entre exportar e agregar valor com refino.

Entretanto, essa segurança se dissolve em três pontos críticos.

a) Licenciamento ambiental imprevisível

Projetos de terras raras envolvem processos químicos complexos, resíduos sensíveis e tecnologias pouco usuais no país. O licenciamento ambiental, porém, não foi desenhado para lidar com minerais críticos, mas para atividades minerárias tradicionais.

O resultado é um processo:

• excessivamente longo;

• sujeito a mudanças de critérios;

• vulnerável à judicialização tardia;

• dependente de interpretações técnicas muitas vezes inconsistentes entre órgãos.

  
  

Para investimentos cujo horizonte de maturação ultrapassa dez anos, essa imprevisibilidade jurídica funciona como verdadeiro desestímulo estrutural.

b) Fragmentação institucional

Outro ponto sensível é a ausência de coordenação sistêmica entre:

• agência minerária,

• órgãos ambientais,

• entes estaduais,

• Ministério Público,

• tribunais de controle e Judiciário.

  
  

O investidor frequentemente cumpre todas as exigências de um órgão para, mais adiante, ver o projeto questionado por outro, com base em fundamentos distintos. Essa fragmentação corrói a confiança no sistema, ainda que as normas sejam, em abstrato, adequadas.

c) Judicialização sem especialização

Por fim, conflitos envolvendo mineração estratégica acabam sendo decididos por um Judiciário pouco especializado na matéria, que tende a aplicar categorias clássicas do direito ambiental ou administrativo, sem considerar as especificidades geopolíticas, tecnológicas e industriais dos minerais críticos.

Isso não significa “flexibilizar” proteção ambiental, mas reconhecer que a ausência de especialização também é um fator de insegurança jurídica.

3. O dilema exportar x agregar valor é, no fundo, um dilema jurídico

A matéria do Estadão apresenta o dilema como escolha econômica ou tecnológica: exportar agora ou refinar internamente depois. Essa formulação, embora correta no plano econômico, é incompleta no plano jurídico.

O verdadeiro dilema é outro: o Brasil possui um regime jurídico capaz de transformar a exportação inicial em etapa, e não em destino final?

Historicamente, o país exportou minérios brutos não por incapacidade jurídica, mas por:

• ausência de políticas estáveis de longo prazo;

• descontinuidade institucional;

• insegurança decisória;

• desconexão entre Direito Minerário e política industrial.

  
  

Sem um regime jurídico explícito para minerais críticos, a exportação “temporária” tende a se cristalizar como modelo permanente. O Direito, aqui, não é neutro: ou ele induz trajetórias, ou consolida dependências.

4. O que o Brasil já tem de bom — e precisa preservar

Antes de listar reformas, é preciso reconhecer os ativos jurídicos existentes:

• um regime constitucional claro;

• domínio público das jazidas;

• capacidade estatal de indução econômica;

• tradição doutrinária sólida em Direito Minerário;

• instrumentos financeiros públicos disponíveis.

  
  

Esses elementos colocam o Brasil em posição melhor do que muitos países ricos em minerais, mas pobres em institucionalidade jurídica.

5. O que precisa mudar: menos retórica, mais arquitetura institucional

Se o Brasil pretende transformar terras raras em ativo estratégico — e não apenas em item de exportação — algumas mudanças são indispensáveis:

1. Marco jurídico específico para minerais críticos, com definição legal, tratamento diferenciado e objetivos explícitos de política pública.

2. Licenciamento ambiental especializado, com prazos claros, critérios técnicos uniformes e segurança decisória.

3. Coordenação interinstitucional formalizada, evitando sobreposição de competências.

4. Instrumentos jurídicos de estabilidade regulatória, como contratos de longo prazo e cláusulas de previsibilidade.

5. Integração entre Direito Minerário e política industrial, com incentivos progressivos à agregação de valor.

   
   

Sem isso, o Brasil continuará tendo reservas estratégicas e resultados periféricos.

Conclusão — temos hardware, mas o software ainda é instável

A resposta à pergunta do título é, portanto, ambivalente.

O Brasil possui hardware jurídico avançado para lidar com terras raras e minerais críticos. O problema não está na Constituição nem na dogmática minerária. Está no software institucional: instável, fragmentado e pouco previsível.

A segurança jurídica necessária não é apenas a da lei escrita, mas a da decisão confiável, coordenada e prospectiva. Enquanto essa não existir, o país continuará condenado a escolher entre exportar agora ou esperar indefinidamente — quando, na verdade, poderia fazer ambas as coisas, desde que juridicamente bem arquitetadas.