O Estado pode impedir a venda de uma mina?

Homologação, triagem e os limites do poder estatal na nova Lei dos Minerais Críticos

“A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa...” Constituição Federal de 1988, art. 170, caput

Por Glênio S Guedes (advogado)

Uma empresa detém direitos minerários sobre substância considerada estratégica. Pesquisa, investe, desenvolve o projeto e, anos depois, encontra um comprador disposto a adquirir o empreendimento. Preço acertado, contrato assinado: estaria encerrado o assunto?

Desde setembro de 2026, a resposta pode ser: não necessariamente.

A Lei nº 15.506/2026, que instituiu a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos — PNMCE —, submeteu determinadas operações a um mecanismo de triagem e homologação pelo poder público. Estão entre elas mudanças diretas ou indiretas de controle societário; certas participações ou influências de pessoas jurídicas estrangeiras; contratos internacionais de fornecimento capazes de afetar a segurança econômica ou geopolítica do País; e alienação, cessão ou oneração de títulos minerários abrangidos pela nova política.

A pergunta do título exige uma ressalva. Juridicamente, não se está simplesmente “vendendo uma mina”. O art. 176 da Constituição estabelece regime próprio para jazidas e recursos minerais, pertencentes à União. O que circula são direitos minerários, participações societárias nas empresas que os detêm e relações jurídicas construídas em torno do empreendimento.

E há uma precisão adicional importante. O controle estatal sobre a circulação de direitos minerários não nasceu em 2026. O próprio art. 176, § 3º, da Constituição já determina que autorizações e concessões não podem ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente.

A novidade da PNMCE está, portanto, em outro lugar: ao controle minerário tradicional acrescenta-se uma triagem de natureza estratégica, capaz de alcançar também estruturas societárias, determinadas formas de influência estrangeira e certas relações contratuais internacionais.

Feita a precisão, a pergunta permanece: pode o Estado impedir o negócio?

Entre os artigos 170 e 176

A questão parece colocar em diálogo dois dispositivos constitucionais.

De um lado, o art. 170 funda a ordem econômica também na livre iniciativa. De outro, o art. 176 estabelece o peculiar regime constitucional dos recursos minerais.

Curiosamente, a mesma tensão reaparece dentro da própria Lei nº 15.506. O art. 3º, § 1º, determina que a nova política observe estabilidade regulatória, segurança jurídica e previsibilidade como fundamentos para atração de investimentos. Logo depois, o § 2º subordina as atividades da PNMCE à soberania nacional e à supremacia do interesse público e estabelece a triagem e homologação de determinadas operações.

Não há necessariamente contradição. Há um problema de conciliação: como atrair capital para a mineração e, simultaneamente, preservar controle sobre ativos considerados estratégicos?

A resposta escolhida pelo legislador recebeu um nome conhecido: homologação.

É precisamente aí que começa o problema.

Afinal, o que significa homologar?

Celso Antônio Bandeira de Mello oferece uma definição particularmente útil para o nosso caso. Para ele, homologação é ato vinculado pelo qual a Administração concorda com ato jurídico já praticado depois de verificar sua consonância com os requisitos legais. Sua distinção em relação à aprovação é relevante: esta comportaria apreciação discricionária; aquela, não.

Hely Lopes Meirelles também situa a homologação no terreno dos atos administrativos de controle: ela incide sobre ato anterior, submetido à apreciação da autoridade competente para que possa adquirir a eficácia juridicamente exigida.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao tratar das categorias de controle administrativo, igualmente ajuda a compreender a distinção entre figuras como homologação e aprovação e, especialmente, entre controle vinculado e apreciação discricionária.

Não é necessário forçar uma identidade absoluta entre as formulações dos três administrativistas para extrair delas um ponto de partida suficientemente seguro: a homologação pertence ao domínio do controle administrativo.

A dificuldade está em descobrir o que pode ser feito durante esse controle.

Quando a homologação encontra a triagem

A Lei nº 15.506/2026 criou expressamente o mecanismo de triagem e determinou que a homologação fosse exercida “nos termos de regulamento”. Portanto, não foi o Executivo que inventou o controle. Seu fundamento está diretamente na lei.

O Decreto nº 13.118/2026, porém, mostrou o tamanho que ele poderá assumir.

Ao disciplinar o CIMCE, atribuiu ao Comitê Executivo competência para decidir os casos concretos mediante quatro respostas possíveis: não incidência, homologação sem condições, homologação condicionada ou não homologação. Permitiu ainda medidas cautelares, procedimentos instaurados de ofício, condições, obrigações de monitoramento e providências preventivas ou corretivas.

O “não” é relativamente fácil de acomodar na categoria tradicional. Se homologar significa controlar, parece natural que a Administração possa recusar homologação quando não estiverem satisfeitos os pressupostos juridicamente exigíveis.

É o “sim, mas...” que torna o instituto especialmente interessante.

Se a tradição administrativista associa a homologação ao controle de um ato anterior e distingue, em diferentes formulações doutrinárias, controle vinculado e apreciação discricionária, o que acontece quando a Administração responde:

“Homologo, desde que...”?

O decreto foi longe demais?

Seria precipitado responder simplesmente que sim.

A lei instituiu a triagem, atribuiu ao poder público a homologação e expressamente remeteu sua disciplina ao regulamento. Alguma densificação normativa era, portanto, inevitável.

Mas regulamentar não significa receber autorização ilimitada para legislar sobre liberdade e propriedade. O Decreto nº 13.118/2026 foi editado com fundamento, entre outros, no art. 84, IV e VI, “a”, da Constituição. O inciso IV atribui ao Presidente da República competência para expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis; o inciso VI, “a”, disciplina, nos limites constitucionais, a organização e o funcionamento da administração federal.

Suponhamos, apenas para testar os limites do instituto, que determinada aquisição fosse homologada sob a condição de alteração de um contrato de fornecimento, modificação da governança societária ou manutenção de certa atividade econômica no território brasileiro.

Não se afirma aqui que o CIMCE possa impor especificamente essas condições. Os exemplos servem justamente para revelar a pergunta:

até onde o regulamento pode densificar a homologação sem criar restrições que deveriam provir da lei?

Quanto mais intrusiva for a condição, maior será a necessidade de demonstrar fundamento legal, adequação, necessidade, proporcionalidade e relação concreta entre a medida imposta e o risco estratégico identificado.

A competência para estabelecer condições não pode equivaler a um cheque em branco.

Em outras palavras: homologar não é governar o contrato alheio.

E se as partes venderem mesmo assim?

Imagine-se agora que A e B celebrem contrato de compra e venda de participação societária em empresa submetida ao mecanismo de triagem.

O contrato é assinado.

O CIMCE não homologa a operação.

O negócio é nulo?

A lei não oferece base segura para uma resposta geral tão categórica.

Convém separar pelo menos três planos: validade do negócio entre as partes, eficácia perante o regime minerário e possibilidade administrativa de implementação da operação.

É nesse ponto que a velha expressão condicio iuris pode oferecer uma hipótese interpretativa, desde que empregada com cautela.

Diferentemente da condição voluntariamente introduzida pelas partes no negócio, a chamada condicio iuris designa requisito que decorre do próprio ordenamento para a produção de determinados efeitos jurídicos. A homologação do CIMCE poderia, portanto, ser investigada como possível requisito legal de eficácia das operações sujeitas à triagem.

Mas o verbo importante é investigada.

Não se afirma aqui que a Lei nº 15.506 tenha qualificado a homologação como condicio iuris, nem que já exista construção doutrinária ou jurisprudencial consolidada nesse sentido. Trata-se de uma categoria civilista que pode auxiliar a formular o problema, não de uma classificação já demonstrada para o novo regime.

A Lei nº 15.506 tampouco autoriza afirmar indistintamente que toda operação não homologada seja inexistente, nula ou integralmente ineficaz. Será necessário determinar, conforme a espécie de negócio e a regulamentação aplicável, exatamente quais efeitos dependem da manifestação administrativa.

A cautela doutrinária produz, entretanto, uma recomendação contratual bastante concreta.

Em operações sujeitas à triagem, signing e closing não deveriam necessariamente coincidir. A obtenção da homologação poderá ser transformada pelas próprias partes em condição precedente ao fechamento, acompanhada de regras sobre cooperação perante o CIMCE, prazo máximo, distribuição do risco regulatório e consequências da homologação condicionada ou de sua recusa.

O problema da teoria do ato administrativo termina, assim, dentro de uma cláusula de M&A.

O estrangeiro e a nova geografia do risco

A questão ganha outra dimensão quando o adquirente é estrangeiro.

A lei alcança participação relevante ou influência significativa de pessoas jurídicas estrangeiras em determinadas empresas titulares de direitos minerários e contratos ou parcerias internacionais de fornecimento capazes de afetar a segurança econômica ou geopolítica brasileira.

Não é preciso chamar o CIMCE de “CFIUS brasileiro” — comparação que esconderia diferenças importantes entre os regimes — para perceber um fenômeno contemporâneo mais amplo: investimento estrangeiro e segurança econômica começaram a ocupar a mesma mesa.

O capital já não é observado apenas pelo dinheiro que traz, mas também pelo controle que proporciona sobre recursos, tecnologia, informação e cadeias de abastecimento.

Minerais críticos estão justamente no centro dessa transformação.

Quem controla o controlador?

Quanto maior o poder de condicionar operações privadas, mais importante se torna controlar juridicamente quem exerce esse poder.

Conceitos como segurança econômica, risco geopolítico, soberania e interesse estratégico possuem inevitável abertura. Mas abertura conceitual não significa liberdade decisória ilimitada.

Se determinada operação for recusada simplesmente porque “contraria os interesses estratégicos nacionais”, pouco terá sido explicado.

Outra situação haverá se a Administração identificar concretamente risco à segurança do abastecimento, dependência tecnológica ou outra ameaça compreendida na finalidade da lei e demonstrar por que a operação a produz e por que a medida adotada é adequada para enfrentá-la.

A diferença chama-se motivação.

Competência, procedimento, finalidade, fatos determinantes, igualdade, proporcionalidade e motivação permanecem juridicamente controláveis. Reconhecer espaço de apreciação técnica ao CIMCE não significa converter estratégia econômica em território imune ao Direito.

De onde vem o “mas”?

Podemos, então, voltar à pergunta inicial.

Pode o Estado impedir a venda de uma mina?

Com todas as ressalvas contidas na palavra “mina”, a nova legislação permite responder que determinadas operações relativas a minerais críticos e estratégicos estão sujeitas a triagem e podem não ser homologadas. O Decreto nº 13.118/2026 diz isso expressamente.

Mas é importante não atribuir à nova lei aquilo que a antecede. O Estado brasileiro já controlava constitucionalmente a cessão e a transferência de autorizações e concessões minerárias. A novidade de 2026 não está em o Estado descobrir que pode controlar a circulação de direitos minerários. Está em acrescentar a esse controle tradicional uma dimensão estratégica que alcança também determinadas operações societárias, influências estrangeiras e relações contratuais internacionais.

E talvez nem essa seja a pergunta juridicamente mais difícil.

A verdadeira dificuldade aparece quando o Estado não diz “não”.

Diz:

“Sim, mas...”

É depois dessas duas palavras que se encontram a livre iniciativa, a soberania mineral, a reserva legal, o poder regulamentar, a proporcionalidade e a segurança jurídica.

A Lei nº 15.506/2026 forneceu o substantivo: homologação.

O Decreto nº 13.118/2026 acrescentou o adjetivo: condicionada.

A tradição do Direito Administrativo nos obriga agora a formular a pergunta que provavelmente acompanhará a futura aplicação desse regime:

de onde virá, juridicamente, o conteúdo colocado depois do “mas”?

A resposta definirá não apenas os limites da homologação.

Definirá, em boa medida, os limites do próprio poder estatal sobre os minerais que o Brasil decidiu chamar de estratégicos.